Einheimischenmodelle

Baulandmobilisierung mit Verkaufsmodell, Vertragsmodell, Zwischenerwerbsmodell
Erwerb von Wohnraum durch Personen mit Ortsbezug
Vergabekriterien
Sicherung und Überwachung des Förderzwecks
Bauherrengemeinschaften und Baugemeinschaften

Zur Deckung des Wohnbedarfs der ortsansässigen Bevölkerung haben sich über die Jahrzehnte vielgestaltige Konzepte der Kommunen entwickelt. Dabei erfordern die jeweiligen städtebaulichen Ausgangslagen, die unterschiedlichen Grundeigentumsverhältnisse, die diversen, im Wandel begriffenen sozio-ökonomischen Belange der Bevölkerung, die in den Regionen stark voneinander abweichende Entwicklung für Baulandpreise, die vielgestaltigen Leitideen der Gemeinde für den jeweiligen Förderzweck und viele andere Aspekte Maßnahmen, die für den Einzelfall passen. Erschwert wird dies durch europarechtliche Vorgaben, die in der Vergangenheit grundsätzliche Zweifel an der Zulässigkeit von Einheimischenmodellen aufgeworfen haben. Immerhin wurde hier durch den sogenannten Leitlinienkompromiss zwischen der Europäischen Kommission und der Bundesrepublik Deutschland im Februar 2017 eine gewisse Rechtsklarheit geschaffen. Zur Zulässigkeit und tatsächlichen und rechtlichen Ausgestaltung der kommunalen Anstrengungen gibt es indessen nach wie vor zivil-, kommunal-, bau-, grund- und europarechtliche Problemfelder. Von diesen sollen hier einige wichtige skizziert werden, was nicht den Schluss zulässt, dass nicht für jedes konkrete Projekt individuelle Untersuchungen und Klärungen erforderlich wären.

Mit Einheimischenmodellen im „klassischen“ Sinn sind meist Konzeptionen gemeint, mit welchen die Gemeinden den vergünstigten Erwerb eines Bauplatzes - ob von der Gemeinde oder von Privat - durch einkommensschwächere und wenig vermögende Ortsansässige zum Zwecke der Errichtung und Selbstnutzung eines Wohngebäudes fördern, damit diesen gegenüber finanzstarken Zuzüglern ein Vorsprung gewährt wird. Dabei werden typischerweise drei Formen unterschieden, namentlich das Weilheimer Modell, das Zwischenerwerbsmodell und das Verkaufsmodell. Beim Weilheimer Modell (oder Vertragsmodell) überplant die Kommune Flächen, die sich im Eigentum Privater befinden. Diese verpflichten sich gegenüber der Gemeinde, das entstehende Bauland nur an Einheimische zu veräußern. Beim Zwischenerwerbsmodell verpflichten sich die privaten Grundstückseigentümer gegenüber der Gemeinde, zumindest einen Teil von neu entstehendem Bauland an diese zu veräußern. Die Gemeinde überplant die Grundstücke und veräußert die von ihr im Zwischenerwerb erhaltenen Grundstücke an Einheimische. Beim Verkaufsmodell werden bereits im Eigentum der Gemeinde befindliche Grundstücke als Bauplätze an Einheimische veräußert, wobei an die Auswahl der Erwerber und den Inhalt der Kaufverträge zweckgebundene Kriterien gestellt werden.

Eine verbindliche Definition für den Begriff Einheimischenmodell gibt es freilich nicht. Und so finden sich hierzu in der Praxis die verschiedenartigsten Maßnahmen und Konzepte von Kommunen für die Wohnraumversorgung der Bevölkerung mit Ortsbezug. Die Ausgangslagen in kommunalpolitischer, wirtschaftlicher, städtebaulicher, bauplanungsrechtlicher, sozio-ökonomischer und demographischer und Art sind sehr heterogen. So ist bei mancher Kommune im Ortskern ein Trend zu Leerständen festzustellen. Dann soll der Erwerb einer bestehenden Immobilie gefördert werden, um dem Landverbrauch durch immer neue Baugebiete entgegenzutreten und auch die Ortskerne wieder mehr zu beleben. Daneben gibt es zahlreiche weitere Gründe, die die Beschränkung einer Förderung lediglich auf gemeindliche, kaufpreisvergünstigte Bauplätze nicht mehr zeitgemäß erscheinen lassen, insbesondere vor dem Hintergrund, dass auch der Erwerb von Bestandsimmobilien einschließlich Eigentumswohnungen für Einheimische ein gangbarer Weg zum Eigenheim sein kann. Im Raum stehen hier anderweitige Fördermöglichkeiten, etwa durch direkte Zuschusszahlungen. 

Gerade bei Gemeinden im Umland von Großstädten geht es bei höherem Maß der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücke weniger um den Verkauf von Bauplätzen für die Errichtung freistehender Einfamilienhäuser, vielmehr um die Errichtung von Doppel- oder Reihenhäusern oder um Geschosswohnungsbau, welche die Begünstigten zum Zusammenschluss von Bauherrengemeinschaften bzw. Baugemeinschaften zwingen. Gelegentlich werden Bauträger zwischengeschaltet, die nach Errichtung der baulichen Anlagen an den geförderten Personenkreis vergünstigt weiterveräußern. In den Ballungsräumen ist immer öfter die Förderung von vergünstigter Vermietung von Wohnraum an Einheimische oder in der Kommune Beschäftigte zu beobachten; etwa über Eigenimmobilien, private Immobilienunternehmen oder Genossenschaften.

Zwischenerwerbsmodell und Koppelungsverbot

Verpflichten sich die privaten Grundstückseigentümer gegenüber der Gemeinde, Bauland in Teilen oder vollständig an diese zu veräußern, damit es nach deren Zwischenerwerb an Einheimische vergünstigt weiterverkauft wird, greift das sog. Koppelungsverbot nach Art. 56 Abs. 1 S. 2 BayVwVfG, § 11 Abs. 2 S. 2 BauGB. Die Vereinbarung wäre demnach unzulässig, wenn der Grundstückseigentümer auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte. Somit gelten bei bestehendem Baurecht (nach § 34 BauGB oder im überplanten Bereich nach § 30 Abs. 1 und 2 BauGB) für städtebauliche Verträge enge Grenzen. Der Vertrag sollte daher vor Aufstellung des Bebauungsplans, jedenfalls vor Entstehung der Planreife im Sinne von § 33 BauGB abgeschlossen werden.

Nach dem allgemeinen Koppelungsverbot muss außerdem zwischen Leistung und Gegenleistung ein unmittelbarer sachlicher Zusammenhang bestehen. Damit soll sichergestellt werden, dass ein „Verkauf der Planungshoheit“ unterbleibt. Die Gemeinde muss mit dem Abschluss des Vertrags städtebauliche Ziele verfolgen. Für den Sachzusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung gilt zwar keine strenge Kausalität. Besteht ein städtebaulicher Zusammenhang jedoch nicht, führt der Verstoß gegen das Koppelungsverbot zur Nichtigkeit des Vertrags. Die Problematik des unmittelbaren Sachzusammenhangs tritt besonders bei sogenannten Folgekostenverträgen auf. 

Höhe des Ankaufspreises bei Bauerwartungsland

Die planende Gemeinde darf eine von städtebaulichen Verträgen flankierte Bauleitplanung nicht mit dem Ziel der Planungsgewinnabschöpfung betreiben. Ob und in welcher Höhe ein sogenannter planungsbedingter Wertzuwachs von der Gemeinde vertraglich abgeschöpft werden kann, ist umstritten. Die Gemeinde muss darauf achten, dass der Vertragsinhalt „den gesamten Umständen nach“ angemessen ist, § 11 Abs. 2 S. 1 BauGB. Erforderlich ist eine wirtschaftliche Ausgewogenheit der Höhe von Leistung und Gegenleistung. Bei zu großen Abweichungen des Kaufpreises vom Verkehrswert kann mitunter auch Sittenwidrigkeit i.S.v. § 138 BGB angenommen werden, so dass der Kaufvertrag unwirksam ist. Sogenannte Angemessenheitsklauseln, mit denen sich die Vertragspartner gegenseitig bestätigen, dass die im Vertrag vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessen sind, sind nur eingeschränkt förderlich. Sie haben lediglich Indizwirkung für eine objektive Rechtskontrolle durch Gerichte. Möglicherweise sind konkrete grundstücksbezogene Einzellösungen hilfreich. 

Um rechtssicher zu handeln, sollten sich die Gemeinden am Verkehrswert orientieren. Dieser kann gemäß § 194 BauGB i.V.m. der Immobilienwertverordnung ermittelt werden. Dabei ist zu beachten, dass der Grundstückswert mit der voranschreitenden Entwicklung des Baulands immer weiter ansteigt, so mit Änderung des Flächennutzungsplans und mit Aufstellungsbeschluss. Der Grundstückserwerb durch die Gemeinde sollte also möglichst frühzeitig erfolgen. 

Asymmetrische Rückabwicklung bei Verstoß gegen Koppelungsverbot und Angemessenheitsgebot

Die Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Koppelungsverbot und das Angemessenheitsgebot sind für die betroffenen Kommunen mitunter höchst unangenehm. Nach der Rechtsprechung kann dann eine sogenannte asymmetrische Rückabwicklungslage entstehen, wonach die erworbenen Grundstücke zwar zurückübertragen werden müssen, das inzwischen geschaffene Baurecht aber nicht mehr rückgängig gemacht werden kann und bei den ursprünglichen Verkäufern bleibt. 

Vergabekriterien und Europarecht

Die vergünstigte Vergabe von Bauplätzen, Eigentumswohnungen etc. im Einheimischenmodell bedeutet eine Privilegierung von Ortsansässigen, die mit dem Kommunalrecht im Einklang steht. Dies ergibt sich aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht zur Regelung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 11 Abs. 2 BV. Städtebaulich lassen sich diese Modelle mit den Regelungen des § 1 Abs. 5 und 6 BauGB begründen. Generell gilt, dass die Vergaben unter Beachtung der Grundsätze der Gleichbehandlung, der Transparenz, der Diskriminierungsfreiheit und der Bestimmtheit bei pflichtgemäßer Ermessensausübung erfolgen müssen. Dafür erstellen die Gemeinden i.d.R. ermessenskonkretisierende Vergaberichtlinien. 

Die Vergabe von Grundstücken an Personen der Bevölkerung mit Ortsbezug steht indessen im Spannungsverhältnis zu den europäischen Grundfreiheiten der Freizügigkeit, Niederlassungsfreiheit und der Kapitalverkehrsfreiheit. Immerhin hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 08.05.2013 (flämisches Immobilien- und Grundstücksdekret) entschieden, dass die Beschränkungen von Grundfreiheiten durch solche Vergaben unter „sozioökonomischen“ Aspekten wie zur Sicherstellung eines ausreichenden Wohnangebots für einkommensschwache Personen oder andere benachteiligte Gruppen der örtlichen Bevölkerung gerechtfertigt sein können. Ob eine europarechtskonforme Rechtfertigung vorliegt, beurteilt sich danach, ob mit den Einschränkungen ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel verfolgt werde, diese geeignet seien, dessen Erreichung zu gewährleisten und wenn sie nicht über das hinausgingen, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich und angemessen sei. Diese Maßstäbe sind freilich für die konkrete Ausgestaltung von deutschen Einheimischenmodellen höchst interpretationsfähig. Daher war es zu begrüßen, dass im Jahr 2017 eine Einigung der Europäischen Kommission und der Bundesrepublik Deutschland zu Stande kam, die als „Leitlinienkompromiss“ bezeichnet wird. Im Zuge dessen wurde § 11 Abs. 1 S. 2 letzte Alt. BauGB novelliert. 

Im Leitlinienkompromiss wird im Wesentlichen zwischen Bewerbungszugangsvoraussetzungen und Auswahlkriterien differenziert. Nur wer die Bewerbungszugangsvoraussetzungen erfüllt, kommt in die Auswahl, die i.d.R. über ein Punktesystem vorgenommen wird. Hinsichtlich der früheren Praxis bei Einheimischenmodellen ist es von besonderer Bedeutung, dass die Ortsansässigkeit keine Zugangsvoraussetzung sein darf, also auch Ortsfremde nicht von vornherein ausgeschlossen werden dürfen.

Die im Leitlinienkompromiss fixierten Leitlinien verbessern die Rechtssicherheit bei der Erstellung von Vergaberichtlinien erheblich. Dennoch sind sie lediglich ein Rahmenmodell mit Konkretisierungsbedarf. Die kommunalen Gestaltungsmöglichkeiten sind dabei erheblich. Immer wieder stellen sich im Einzelfall Fragen nach der rechtlichen Zulässigkeit. 

Zugangsvoraussetzungen

So finden sich zwar in den Leitlinien Maßgaben für Einkommensobergrenzen als Zugangsvoraussetzungen, namentlich ein durchschnittliches Jahreseinkommen eines Steuerpflichtigen innerhalb der Gemeinde. Die konkrete Ausgestaltung der Modalitäten ist aber nicht immer leicht. Mit Blick auf die in den vergangenen Jahren stark angestiegenen Grundstückspreise und Baukosten haben in der Praxis selbst Bauwillige, die nahe an der Einkommensobergrenze liegen, Schwierigkeiten mit Fremdfinanzierungen, wenn sie nicht „heimlich“ durch nahe Angehörige wirtschaftlich unterstützt werden. Weitere Unklarheiten bestehen beispielsweise bei der Einhaltung von Vermögensobergrenzen, wenn festgelegt wurde, dass die Bewerber maximal über ein Vermögen in Höhe des Grundstückswerts verfügen dürfen. Die Leitlinie lässt offen, ob hier der subventionierte Wert oder der Verkehrswert des Grundstücks gemeint ist. Wegen der Erhöhung von Einkommens- und Vermögensobergrenzen für Paare ist zweifelhaft, ob dies nur für Ehepartner, oder für jede Art des Zusammenlebens oder der Verbundenheit gilt.

Auswahlkriterien

Auch die Auswahlkriterien (Bepunktung), die in Ortsbezugskriterien und Sozialkriterien unterschieden werden, werfen eine Vielzahl von Fragen auf. Dies gilt etwa für die festzulegenden Gewichtungen, die in manchem Gemeinderat aus interessenpolitischen Gründen stark ergebnisorientiert vorgeschlagen werden. Auch Definitionsfragen zu meritorischen Kriterien wie zum sogenannten Ehrenamt mit seinen mannigfaltigen Erscheinungsformen oder Meinungsunterschiede zur Definition von Bedürftigkeit, etwa bei Anrechnung des Vermögens der Eltern (kritisch), zu Altersgrenzen, zur Bestimmung von Ortsbezugskriterien, zur Auswahl bei Punktgleichheit, zum Vorliegen von Härtefällen, zu Stichtagsregelungen, zu augenscheinlichen Umgehungsmöglichkeiten etc. geben immer wieder Anlass zu juristisch schwierigen Entscheidungsfindungen im Einzelfall.

Grenzen der Subventionierung

Häufig sind die Subventionierungen, die Kommunen durch Kaufpreisreduzierungen gewähren, mit Blick auf die gesetzlichen Vorgaben zum Gemeindehaushaltsrecht bedenklich hoch. Gemäß Art. 75 Abs. 2 S. 2 BayGO darf die Gemeinde Vermögensgegenstände, die sie nicht zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt, „in der Regel“ nur zu ihrem vollen Wert zu veräußern. Ausnahmen sind demnach zulässig, wenn es hierfür gerechtfertigte Gründe gibt und die Unterwert-Veräußerung angemessen ist. 
Nach Art. 106 Abs. 2 BV ist die Förderung des Baues günstiger Wohnungen Aufgabe des Staates und der Gemeinden. Diese und anderweitig normierte Bestimmungen über städtebaulich und sozial gerechtfertigte Zielsetzungen von Kommunen können zweifellos eine Veräußerung gemeindlicher Grundstücke unter dem Verkehrswert rechtfertigen. Das hat indessen im Hinblick auf die in Art. 75 Abs. 2 S. 2 BayGO geregelte Verpflichtung, das gemeindliche Vermögen zu erhalten, durchaus seine Grenzen. So hat der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 30.09.2005, V ZR 37/05 mit Verweis auf die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, MittBayNot 1990, 259, 264, konkret zu bayerischen Einheimischenmodellen ausgeführt, dass hier „im allgemeinen nur eine Reduzierung des Kaufpreises bis zu 30% gegenüber dem Verkehrswert als zulässig, eine weitergehende Verbilligung demgegenüber als nicht mehr durch die mit dem Modell verbundenen städtebaulichen Ziele gerechtfertigt angesehen wird“. Dabei bedeutet Verkehrswert im Übrigen nicht immer der von einem Gutachterausschuss veröffentlichte Bodenrichtwert nach § 196 BauGB, auch wenn sich das im Einzelfall decken könnte. (Diese Bodenrichtwerte sind durchschnittliche Lagewerte innerhalb einer Bodenrichtwertzone auf Grund von Sammlungen von Kaufpreisen, die mitunter mehrere Jahre zurückliegend vereinbart wurden.) Am besten sollten die Gemeinden Verkehrswertgutachten für die konkret betroffenen Grundstücke mit ihren jeweiligen Besonderheiten in Auftrag geben, für deren Erstellung ebenfalls Gutachterausschüsse zuständig sind. Zu- und Abschläge vom Bodenrichtwert unter Berücksichtigung der individuellen Eigenschaften eines Grundstücks können durchaus erheblich sein.
Bei einem „Zwischenerwerb“ von Grundstücken sind die Gemeinden bei der Festlegung des Verkaufspreises wohl freier als im Regelfall. Steigt im Zeitraum zwischen Erwerb und Veräußerung der Verkehrswert eines Grundstücks, etwa nach Aufstellung eines Bebauungsplans, dann ist zwar ein Verkauf unter Wert anzunehmen, wenn die Gemeinde das Grundstück nicht zu dem Verkehrswert im Zeitpunkt des Verpflichtungs- oder Verfügungsgeschäfts veräußert. Nach dem Zweck des Art. 75 GO dürfte ein Nachlass bis zu einem Preis in Höhe der Gestehungskosten aber nicht zu beanstanden sein, soweit die Gemeinde damit ihre Aufgaben erfüllt.

Sicherung und Überwachung der Förderung

Eine Veräußerung unter dem Verkehrswert ist den Gemeinden wegen des Gebots der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel nur gestattet, wenn die zweckentsprechende Mittelverwendung sichergestellt wird. Gemeinden, die zur Förderung des Wohnbaus von Einheimischen Grundstücke verbilligt verkaufen, sind daher nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, für eine vertragliche Absicherung des - den verbilligten Grundstücksverkauf rechtfertigenden - Ziels der Einheimischenförderung Sorge zu tragen. Sie müssen insbesondere sicherstellen, dass die bevorzugten Käufer die auf den Grundstücken zu errichtenden Eigenheime für einen bestimmten Zeitraum selbst nutzen und nicht auf Kosten der Allgemeinheit Gewinne erzielen, indem sie das verbilligte Bauland alsbald zum Verkehrswert weiterveräußern oder den Grundbesitz an Dritte vermieten. Vertragliche Regelungen, die entsprechende Bindungen begründen, schaffen mithin erst die (öffentlich-)rechtlichen Voraussetzungen für die Vergabe preisgünstigen Baulands. Sie müssen daher von den Zivilgerichten vor diesem Hintergrund interpretiert und auf ihre Angemessenheit überprüft werden. S. BGH, U. v. 16.04.2010 – V ZR 175/09.

Sicherungsklauseln und Angemessenheitserfordernis

Zweckbindende Vorgaben von Kommunen an Grundstückskäufer, die der Ausgestaltung und Sicherung des Förderzwecks dienen, sind etwa Bauverpflichtungen, Pflichten und Beschränkungen zur Nutzung, Veräußerungsbeschränkungen sowie entsprechende Sicherungsinstrumente wie Wiederkaufsregelungen (bei Modellen im Erbbaurecht Regelungen über den sog. Heimfall), Mehrerlös- und Zuzahlungsklauseln, des Weiteren Festsetzungen von Fristen und der Dauer der Einheimischen-Bindung. 
In der Praxis sind diese Klauseln nicht selten unwirksam. Stets gilt das bzw. Gebot angemessener Vertragsgestaltung bzw. das Verbot unangemessener Benachteiligung. Der Bundesgerichtshof tendiert bei den Veräußerungsverträgen zur Annahme von städtebaulichen Verträgen und damit zur Anwendung des § 11 Abs. 2 S. 1 BauGB. Andernfalls müsste eine Inhaltkontrolle der gegenständlichen Vertragsklauseln nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch, namentlich nach dem Recht der Allgemeine Geschäftsbedingungen (§§ 307 ff. BGB) vorgenommen werden, was im Ergebnis kaum einen Unterschied machen dürfte; vgl. BGH, U. v. 20.04.2018 – V ZR 169/17. Das Gebot angemessener Vertragsgestaltung verlangt, dass bei wirtschaftlicher Betrachtung des Gesamtvorgangs die Gegenleistung nicht außer Verhältnis zu der Bedeutung und dem Wert der von der Gemeinde erbrachten oder zu erbringenden Leistung steht und dass die vertragliche Übernahme von Pflichten auch ansonsten zu keiner unzumutbaren Belastung für den Vertragspartner der Behörde führt; s. BGH, U. v. 26.06.2015 – V ZR 144/14. Dies ist im jeweiligen Einzelfall bei der Würdigung der Vergaberichtlinien und der Klauseln der Kaufvertragsentwürfe zu prüfen. 

Wiederkaufsrechte

Die Vereinbarung eines Wiederkaufsrechts der Gemeinde zur Sicherung des mit der verbilligten Abgabe des Grundstücks als Bauland im Einheimischenmodell verfolgten städtebaulichen Ziels verstößt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs grundsätzlich nicht gegen das Gebot angemessener Vertragsgestaltung in § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB; s. BGH, U. v. 26.06.2015 – V ZR 144/14; U. v. 16.04.2010 – V ZR 175/09; U. v. 13.10.2006 – V ZR 33/06; U. v. 29.11.2002 – V ZR 105/02.

Mehrerlösklauseln 

Für eine Vertragsgestaltung im so genannten "Einheimischenmodell", bei dem der Verkauf zu einem unter dem Verkehrswert liegenden Preis erfolgt war, hat der Bundesgerichtshof entschieden, dass eine Nachforderung im Umfang des eingeräumten Preisvorteils grundsätzlich möglich ist. Sie stellt keine Vertragsstrafe dar, sondern bedeutet den Widerruf der in der Kaufpreisverbilligung liegenden, an bestimmte Bedingungen geknüpften Subvention. Auch etwaige Bodenwertsteigerungen müssen, wenn der Subventionszweck verfehlt wird, nicht stets dem Käufer verbleiben. Allerdings ist eine Nachzahlungsklausel, die neben der Kaufpreisverbilligung auch künftige Bodenwertsteigerungen einbezieht, nur angemessen, wenn sie die Möglichkeit stagnierender oder sinkender Bodenpreise berücksichtigt und die Nachzahlung auf den tatsächlich eingetretenen Vorteil begrenzt. S. BGH, U. v. 16.04.2010 - V ZR 175/09.

Zuzahlungsklauseln

Besondere Vorsicht ist daher geboten bei Zuzahlungsklauseln, wenn dem Käufer für den Fall des (vorzeitigen) Weiterverkaufs des Grundstücks eine vorteilsunabhängige Zuzahlungspflicht ungeachtet der gewährten Subvention und des tatsächlich erzielten Mehrerlöses auferlegt wird. Beschränkungen, die die öffentliche Hand dem Käufer auferlegt, entsprechen nur dann dem Gebot angemessener Vertragsgestaltung, wenn sie geeignet und erforderlich sind, um das Erreichen der zulässigerweise verfolgten Zwecke im Bereich der Wohnungsbau-, Siedlungs- oder Familienpolitik für einen angemessenen Zeitraum sicherzustellen. Wird eine Zuzahlungspflicht mit dem Interesse der Gemeinde an einer Selbstnutzung der Immobilie durch den Käufer begründet, verfängt dies beim Bundesgerichtshof nicht, da eine Selbstnutzungsverpflichtung nicht eine zwangsweise durchsetzbare Primärverpflichtung des Käufers, sondern lediglich eine Obliegenheit begründet.  Die Auferlegung einer - über die Abschöpfung einer gewährten Subvention hinausgehenden - Zuzahlungspflicht ist nicht geeignet, die angestrebte Selbstnutzung durch den Käufer zu erreichen. Will die Gemeinde langfristig Einfluss auf die Nutzerstruktur nehmen, könnte sie dies beispielsweise dadurch erreichen, dass sie mit ihrem Vertragspartner ein Wiederkaufsrecht für den Fall der vorzeitigen Veräußerung der Immobilie vereinbart. S. BGH, U. v. 16.04.2010 - V ZR 175/09.

Auch die bezweckte Abwehr von Grundstücksspekulationsgeschäften rechtfertigt nicht derartige Zuzahlungsklauseln. Zwar stellt dies ein anerkennenswertes städtebauliches Ziel dar. Um Bodenspekulationen zu verhindern, ist es aber nicht erforderlich, dem Käufer für den Fall des Weiterverkaufs des Grundstücks eine vorteilsunabhängige Zuzahlungspflicht aufzuerlegen. Das Ziel der Spekulationsbekämpfung kann erreicht werden, indem sich der Zuzahlungsbetrag nach der tatsächlichen Bodenwertsteigerung bemisst, also im Sinne einer Mehrerlösklausel. Der Pflicht zur Zahlung eines hiervon unabhängigen Betrages kommt dagegen ein strafähnlicher Charakter zu und geht damit über das verfolgte Ziel hinaus. S. BGH, U. v. 16.03.2018 – V ZR 306/16; BGH, U. v. 20.04.2018 – V ZR 169/17.

Bindungsdauer

Auch die dem Käufer auferlegten Bindungsfristen dürfen nicht zu einer unzumutbaren Belastung führen. So muss die Zeit für die Ausübung eines Wiederkaufsrechts der Gemeinde begrenzt sein und die vereinbarte Ausübungsfrist in einem angemessenen Verhältnis zur Höhe der durch den Preisnachlass dem Käufer gewährten Subvention stehen; s. BGH, U. v. 26.06.2015 – V ZR 144/14; U. v. 26.06.2015 – V ZR 271/14; U. v. 16.04.2010 – V ZR 175/09; U. v. 30.09.2005 – V ZR 37/05.
Das angemessene Verhältnis vom gewährten Subventionsvorteil zur Dauer der Bindungsfrist kann im Einzelfall anhand der Auswertung einer Vielzahl richterlicher Entscheidungen ermittelt werden. So hat der Bundesgerichtshof bei Grundstücksverkäufen, die zum Zweck der Errichtung von Eigenheimen an Einzelpersonen im Einheimischenmodell erfolgten, eine Bindungsfrist zur Sicherung der Ziele der Bauleitplanung von fünfzehn Jahren für zulässig erachtet (U. v. 29.11.2002 – V ZR 105/02), eine dreißig Jahre übersteigende Dauer dagegen „in aller Regel“ als unverhältnismäßig angesehen (BGH, U. v. 26.10.2010 – V ZR 48/10; U. v. 20.05.2011 – V ZR 76/10). Da die Bindung des Käufers ein Preis für den verbilligten Erwerb des Grundstücks ist, steigt die zulässige Bindungsdauer mit dem Umfang der Verbilligung, so dass im Einzelfall auch eine Frist von mehr als 20 Jahren angemessen sein kann; vgl. BGH, U. v. 30.09.2005 – V ZR 37/05. Über zwanzig Jahre hinausgehende Bindungen des Käufers hat der Bundesgerichtshof bisher allerdings nur dann für verhältnismäßig erachtet, wenn die Höhe der dem Käufer gewährten Subvention deutlich über die bei dem Einheimischenmodell üblichen Abschläge von bis zu 30 % gegenüber dem Verkehrswert hinausgegangen war; s. BGH U. v. 16.04.2010 – V ZR 175/09; U. v. 30.09.2005 – V ZR 37/05. In den Entscheidungen, in denen den Käufern eine Subvention in maßvollen Größenordnungen gewährt wurde, waren Bindungsfristen von zehn Jahren zur Sicherung der mit Einheimischenmodellen verfolgten Zwecke ohne weiteres zulässig (Nachlass zwischen 18,13% und 34,5 %: BGH, U. v. 29.11.2002 – V ZR 105/02; Nachlass 14,1 %: BGH, U. v. 13.10.2006 – V ZR 33/06. 

Härtefallregelungen

Als Grund für vorzeitige Veräußerungen, Fremdvermietungen etc. geben die Käufer häufig Sachverhalte an, mit denen sie eine besondere Härte begründen wollen, Der Gebrauch der vertraglich vereinbarten Sicherungsrechte wie die Ausübung des Widerkaufs oder die Geltendmachung der Mehrerlösklausel wäre, so die Käufer, unangemessen. Der Vertrag müsse entsprechende Härtefälle vorsehen. Diese Einwendungen gelingen indessen selten. So ist etwa eine Selbstnutzungsverpflichtung nicht deshalb unangemessen, weil der Vertrag keine Härteklausel enthält. Einer solchen Klausel bedarf es nicht. Die Gemeinde ist zwar verpflichtet, ihre Rechte so auszuüben, dass im Einzelfall keine unzumutbaren Härten für ihren Vertragspartner entstehen. Bei der Durchsetzung von Sicherungsrechten muss diese deshalb neben den Schranken von Treu und Glauben (§ 242 BGB) insbesondere die Einhaltung des Übermaßverbots beachten. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt indessen auch ohne gesetzliche Regelung das gesamte Handeln der öffentlichen Verwaltung, und zwar auch dann, wenn sie für ihre Aufgaben die Gestaltungsform des Privatrechts wählt; s. BGH, U. v. 16.04.2010 - V ZR 175/09; U. v. 13.10.2006 – V ZR 33/06; U. v. 21.07.2006 – V ZR 252/05; U. v. 30.09.2005 – V ZR 37/05. Gemeinden sind daher verpflichtet, vor der Ausübung des ihr aus der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zustehenden Rechts zu prüfen, ob und inwieweit das Recht geltend gemacht werden soll, und dabei unzumutbare Härten zu vermeiden. Hierauf muss in dem Kaufvertrag nicht hingewiesen werden, denn eine ausdrückliche Regelung von Rechten, die aus dem Gesetz oder aus der Rechtsnatur eines Vertrages folgen, oder eine Belehrung des Vertragspartners über diese Rechte wird weder durch das Transparenzgebot (§ 307 Abs. 1 Satz 2 BGB) noch das Gebot angemessener Vertragsgestaltung (§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB) gefordert. 

Zu Arbeitslosigkeit, Scheidung und Tod eines Ehegatten führt der Bundesgerichtshof in seinem Urteil v. 29.11.2002 – V ZR 105/02, wörtlich aus:

„Die Finanzierung des Grunderwerbs und des Hausbaus fällt ausschließlich in den Risikobereich des Erwerbers. Erweist sich die vorgesehene Finanzierung aus Gründen wie Arbeitslosigkeit, Scheidung oder Tod des Ehegatten als undurchführbar, verwirklicht sich ein allgemeines Lebensrisiko des Erwerbers, dem die Gemeinde nicht schon im Rahmen des Grundstückskaufvertrags Rechnung tragen muss.“

Gleichbehandlungsgrundsatz

Das Handeln von Kommunen im Rahmen ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts, den Wohnbedarf Ortsansässiger zu sozialverträglichen Konditionen mit öffentlichen Mitteln zu fördern und ihre Pflicht, die zweckgemäße Verwendung der Fördermittel zu sichern und zu überwachen, gebietet auch, den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG bzw. Art. 118 Abs. 1 BV) gegenüber den Betroffenen zu beachten. Was selbstverständlich klingt, wird in der Praxis keineswegs immer angemessen berücksichtigt. Denn Kommunen gehen hier nicht immer einheitlich vor. Nicht selten kommt es vor, dass Gemeinden Baulücken, die sich im Zuge der Realisierung eines Einheimischenmodells gebildet haben, über Jahre hinweg gegenüber dem Erwerbern dulden, während sie gegenüber anderen Käufern in einem neueren Programm konsequent auf die Bauverpflichtung beharren. Manchmal gewähren Gemeinderäte dem Einen, aus einer alteingesessenen Familie stammend, sogar durch Beschlussfassungen mehrfach großzügige Fristverlängerungen, während sie dies anderen Erwerbern ohne lokale Wurzeln verweigern. Es liegt auf der Hand, dass dies im Konfliktfall zu Verwerfungen führen kann, die für die Gemeinde erhebliche juristische Nachteile mit sich bringen. 

Mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz gibt es eine klare juristische Empfehlung an die Kommunen. Sie müssen einheitlich und konsequent vorgehen. So wie die Entscheidung über die Vergabe subventionierter Grundstücke schon wegen ihres Zusammenhangs mit der Bauleitplanung und als hoheitliche Entscheidung über eine Vergünstigung einen öffentlich-rechtlichen Charakter hat (s. BayVGH, U. v. 22.12.1998 – 1 B 94.3288, VG München, B. v. 21.02.1994 – M 11 E 94.144), müssen auch Fragen der Sicherung der Subvention und der Bauleitplanung im Lichte des öffentlichen Rechts behandelt werden. Hier kommt es auf die „ständige Verwaltungsübung“ an, bei welcher der allgemeine Gleichheitsgrundsatz bzw. das Willkürverbot (Art. 3 GG), das Rechtsstaatsprinzip sowie den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung zu beachten sind. Letztlich sind dabei Motive und Anwendungspraxis der Kommune maßgeblich, weniger Wortlautargumentationen oder die Heranziehung eines „objektiven Erklärungsmaßstabs“. Insofern würde auch keine eigenständige richterliche Auslegung stattfinden; vgl. BVerwG, U. v. 26.04.1979 - 3 C 111.79; U. v. 17.01.1996 - 11 C 5/95; BayVGH, U. v. 21.08.2002 - 4 B 00.1936.

Bauherrengemeinschaften / Baugemeinschaften

Die Knappheit von mobilisierbarem Bauland, die Entwicklung der Grundstückspreise in den Wachstumsregionen und die Erfordernisse städtebaulicher Verdichtung lassen immer weniger die Vergabe von Bauplätzen für freistehende Einfamilienhäuser samt eigener Garage zu. Immer häufiger geht es darum, preisvergünstigte Grundstücke zu vergeben, damit die Erwerber im eigenen Namen und auf eigene Rechnung Reihenhäuser, Mehrfamilienhäuser und Eigentumswohnungen, ggf. mit gemeinsamer Tiefgarage errichten. Die künftigen Bauherren sind dann gezwungen, sich gemeinsam als Bauherrengemeinschaft zu betätigen. Es stellt sich die Frage, wie derartige Modelle praktisch bewältigt werden sollen. 

Selbst für professionelle Bauherren stellen Bauherrengemeinschaften eine besondere Herausforderung dar, obwohl sich diese üblicherweise bereits persönlich kennen und sich bewusst aus Geschäftsinteressen vertrauensvoll zusammenschließen. Es liegt auf der Hand, dass Bauwillige ohne jede Bauerfahrung, die sich nur als ausgewählte Erwerber eines Einheimischenmodells zusammenfinden, keine leistungsfähige Bauherrengemeinschaft bilden können. Dabei sind die Pflichten und Risiken einer solchen Gemeinschaft erheblich. 

Bauherrengemeinschaften sind in der Regel Gesellschaften bürgerlichen Rechts (GbR), bestehend aus den Mitgliedern der einzelnen Grundstückserwerber mit einer Vielzahl dazugehörender Rechte und Pflichten. Nach außen hin tritt diese GbR gegenüber Planern und ausführenden Unternehmern als Auftraggeberin auf und bildet eine Art Haftungsverband. Die Entscheidungshoheit bei der Planung, beim Bauen und allen Verträgen liegt bei der Gemeinschaft. Man spricht deshalb auch vom partizipativen Planen und Bauen. Die Gemeinschaft trägt das volle Bauherrenrisiko, d. h. auch das Risiko von Kostenerhöhungen, Zeitverzug und Baumängeln. Im Innenverhältnis, also zwischen den Bauherren als Gesellschafter der GbR gibt es verschiedenste Spielarten der Ausgestaltung. Hier muss beispielsweise geregelt werden, wie Entscheidungen betreffend das zukünftige Gemeinschafts- aber auch Sondereigentum getroffen werden, ob es einen für bestimmte Fragen entscheidungsbefugten „Projektleiter“ gibt, oder ob ein Kontrollgremium eingerichtet wird. 

Zum Gelingen von Einheimischenprogrammen, die den Erwerbern das gemeinschaftliche Planen und Bauen überlässt, ist es von besonderer Bedeutung, bereits vorab in den Grundstückskauf- bzw. Erbbaurechtsverträgen einheitlich Festlegungen für die künftige Bauherrengemeinschaft zu treffen. Dabei handelt es sich um komplexe Vertragsgestaltungen, die die künftige Gründung der Bauherrengemeinschaft vorwegnehmen. Des Weiteren sollte die Gemeinde verbindlich eine professionelle Projektsteuerung zur Unterstützung der Bauherrengemeinschaft vorgeben, die ihrerseits über die nötige Erfahrung und Organisationsstruktur verfügt. Die Projektsteuerung wäre zu installieren, um das Bauvorhaben bereits ab der Planungsphase zu begleiten, die Baugemeinschaft zu moderieren und zu koordinieren, Entscheidungen herbeizuführen, bei Baugenehmigungsverfahren mitzuwirken, auf Termin- und Kostenpläne zu achten, Planungsziele fortzuschreiben, Zielkonflikte zu eliminieren, bis hin zur Durchführung der Abnahmen und der schlüsselfertigen Übergabe. 

Dr. Andreas Zöpfl    
Rechtsanwalt
Fachanwalt für Vergaberecht
Fachanwalt für Verwaltungsrecht
Fachanwalt für Baurecht und Architektenrecht