Projektierung kommunaler Bauvorhaben

Juristische Bauherrenkompetenz als Mehrwert
Organisation des Bauherrn zu einer kompetenten und leistungsfähigen Entscheidungsinstanz
Schaffung einer Vergabe- und Vertragsstruktur für das Gesamtprojekt

Effizienter Planen und Bauen durch frühzeitige Projektvorbereitung und -strukturierung. Das gilt auch für die Bauherrenaufgabe Recht. Bei vielen professionellen Bauherren ist dies mittlerweile selbstverständlich. Sie kennen die Interdisziplinarität der baulichen, finanziellen und auch juristischen Aufgaben. Von Kommunen hingegen werden die Notwendigkeit einer frühzeitigen Projektierung des Bauprojekts und deren juristische Behandlung oft stark unterschätzt. Stattdessen verfährt man in der Praxis mit „trial and error“, was regelmäßig zu Mehrarbeit, Zusatzkosten und Verzögerungen im eigentlichen Planungsprozess führt.

Die Rede ist hier nicht von kleineren Bauvorhaben, deren Abwicklung für ein kommunales Bauamt Routine ist. Es sind die größeren Projekte mit einer aus Bauherrnsicht besonderen Komplexität und Singularität, die schon in der Anfangsphase eine durchdachte Konzipierung auch mit juristischer Bauherrenkompetenz erfordern. Dabei sind die Kommunen mit ihrem einschlägigen Sachverstand und ihrer Erfahrung sehr unterschiedlich aufgestellt. Während beispielsweise der Bau eines Feuerwehrhauses oder einer Grundschule für eine Großstadt mit großem Baureferat und einem Stab von Baujuristen keine besondere Aufgabe sein mag, kann dies für manche Gemeinde, die nicht einmal über ein technisches Bauamt verfügt, eine enorme Herausforderung bedeuten. Erfahrungswerte mit der Herangehensweise an ein solches Projekt sind in mancher Kommunalverwaltung schlichtweg nicht vorhanden, wenn das letzte Großvorhaben Jahrzehnte zurückliegt. Viel zu spät, meist erst im Vorfeld der eigentlichen Bauphase wird dann versucht, die Bauherrenverantwortung durch Einschaltung eines technischen Bauprojektsteuerers wahrzunehmen. Dabei wäre es gleich nach Zustandekommen der wichtigsten Grundlagenentscheidungen (Standort, Programmdefinition zu Nutzerkonzept und Raumprogramm, Budget, Fertigstellungstermin und bestimmungsgemäße Inbetriebnahme) geboten, eine effektive interne Bauherrenorganisation zu schaffen und vorab die anstehende Planungsphase auch mit juristischer Substanz vorausschauend zu planen (Planung der Planung).

Unverzichtbar für das Gelingen eines jeden größeren Bauprojekts ist gerade bei Kommunen die interne Organisation des Bauherrn zu einer kompetenten und leistungsfähigen Entscheidungsinstanz. Vom Projektbeginn bis zur Inbetriebnahme muss jeder Bauherr möglichst schnell und mit Sachverstand eine Vielzahl von Einzelentscheidungen treffen können. Dies wird jedoch durch die kommunalverfassungsrechtliche und verwaltungsorganisatorische Situation so mancher Gemeinde stark beeinträchtigt. So sind die Befugnisse im Rahmen der kommunalen Geschäftsordnung für die typischerweise im Bauamt angesiedelte Projektleitung jedenfalls für Großvorhaben meist zu eingeschränkt. Die regulär zuständigen Entscheidungsgremien (Stadtrat / Gemeinderat bzw. Ausschuss) können regelmäßig weder in der gebotenen Kürze der Zeit entscheiden, noch erscheint es realistisch, die Gremiumsmitglieder stets über den entscheidungsrelevanten Sachverhalt hinreichend zu informieren. Rechtskonforme Lösungen könnten hier Beschlüsse über die Schaffung einer vom Stadtrat / Gemeinderat legitimierten Projektgruppe mit kurzfristigen Beschlussmöglichkeiten für grundlegende Entscheidungen sein, die auch fortlaufend vom Planungs- und Bauprozess informiert wird. Einzelheiten, etwa zu Leitung, Beschlussfassungen, Berichtswesen, Schnittstellen zur Projektleitung etc.  wären in einer kommunalrechtlich zulässigen Projektgruppen-Geschäftsordnung festzulegen. An die der Lenkungsgruppe unterstehende Projektleitung sollten Handlungs- und Entscheidungsbefugnisse für die übrigen Belange delegiert werden, für welche die Projektgruppe nicht mehr originär zuständig sein soll. Diese Projektleitung im Stab / Team zu organisieren an Stelle des hierarchisch aufgebauten Bauamts, ggf. mit Mitgliedern auch anderer Referate, die den späteren Nutzern nahestehen, kann die Bauherrenkompetenz erheblich steigern. Um die Mitglieder der Projektleitung mit ihren verantwortungsvollen Aufgaben nicht zu überfordern, bedarf es externer Berater, die kontinuierlich in die Abläufe eingebunden sind und bei der Erarbeitung von Entscheidungsvorschlägen mitwirken. Juristische Handlungsempfehlungen mit ihren Auswirkungen auf Termine, Kosten und Qualität samt Beschreibung rechtlicher Alternativen sind hier elementarer Bestandteil einer juristischen Projektierung. Je nach individuellem Bedarf können Lösungen für eine externe Beratung von kommunal- und baurechtlich versierten Fachleuten geschaffen werden, die über lange Erfahrung mit kommunalen Bauvorhaben unterschiedlichster Art in einer Landschaft von politisch und administrativ sehr vielfältig geprägten Kommunen verfügen.

Neben der Konzipierung einer internen Bauherrenorganisation sind die Projektstruktur des Baubetriebs im Ganzen samt baubetrieblicher Projektorganisation (Aufbau- und Ablauforganisation) zu erarbeiten. Von besonderer Bedeutung für die juristischen Projektierung ist hier die Schaffung einer Vergabe- und Vertragsstruktur für das Gesamtprojekt. In der Projektvorbereitung eines typischen kommunalen Hochbauvorhabens betrifft dies vornehmlich Architekten, Fachplaner (Fassadenplaner, Tragwerksplaner, Gebäudetechniker etc.) und Berater (z.B. Verkehrsplaner, Bauphysiker, Altlastengutachter, Geologen). Je nach Einzelfall wären ganzheitlich die Art der Vergaben zu planen, etwa als Wettbewerbe nach RPW oder als Verfahren nach VgV, als europaweite oder nationale Ausschreibungen, als Verhandlungsverfahren oder offene Verfahren u.s.w. Die spezifischen Anforderungen an die jeweiligen Planer und Berater sollten frühzeitig gesammelt werden, da diese sowohl die Vergabeverfahren als auch die zu erstellenden Vertragsentwürfe maßgeblich beeinflussen. Mit Blick auf die kommunalrechtlichen und politischen Erfordernisse wäre vorab eine Vergabeterminplanung zu erstellen, um für die Zusammenstellung des Planungsteams auch zeitlich zu organisieren. 

Zu oft wird unnötig viel Zeit verloren, indem man selbst bei gestalterisch mäßig anspruchsvollen Vorhaben wegen der vermeintlichen Ferne des vorgesehenen Fertigstellungstermins überlang Planungswettbewerbe als „der Architekten liebstes Kind“ vorbereitet und durchführt, denen anschließend noch europaweite VgV-Verfahren nachgeschaltet werden müssen. Viel zu spät erfolgt dann die Vergabe und Beauftragung der Ingenieurleistungen, was den Planungsfortschritt des mittlerweile betrauten Architekten behindert. Immer wieder erlebt man, dass dann ausgerechnet in der kritischen Phase ab Ausführungsplanung und Vergabe der Bauleistungen verlorene Zeit wieder „hereingeholt“ werden soll. Die Folge sind oft genug unzureichende, nicht ausgereifte Planungen, übereilte Ausschreibungen, zu kurz angesetzte Bauzeiten ohne notwendige Zeitpuffer, Behinderungsanzeigen und Nachtragsanmeldungen der Baufirmen mit den obligatorischen Kostensteigerungen und Terminverzögerungen. Häufig kann man sich viel Zeit sparen, wenn man gleich ein Verhandlungsverfahren zur Vergabe der Architektenleistungen auf Grundlage von rechtlich fundiert erarbeiteten Zuschlagskriterien startet und zeitlich möglichst parallel auch die Vergaben der Ingenieurleistungen durchführt.

Die juristische Projektstrukturierung mit ihren übergreifenden Auswirkungen auf die Handlungsbereiche „Qualitäten und Quantitäten“, „Kosten und Finanzierung“ sowie „Termine“ ist keineswegs auf die genannten Planer und Berater beschränkt. Zu erfassen sind neben diesen auch Behörden, Energieversorgungsunternehmen und sonstige Spartenträger, Nachbarn, künftige Nutzer und sonstige Steakholder. Auch hier wird die rechtliche Dimension der Bauherrenaufgaben oft stark unterschätzt. So ist etwa die frühzeitige Einbindung der Nutzer in die Planung von herausragender Bedeutung, um späte Planänderungen, oft erst nach Baubeginn, mit ihren typischen Auswirkungen auf Bauzeitverzögerungen und Mehrkosten zu verhindern. Es mag für Bauamtsmitarbeiter in der frühen Phase eines Projekts mühsam sein, sich mit künftigen Nutzern und Steakholdern auseinanderzusetzen. Dennoch ist es von höchstem Nutzen, diese mit Wertschätzung zeitig zu konsultieren, aber auch zu fordern, um bereits zu Projektbeginn die wichtigsten Wünsche und Befindlichkeiten zu sammeln, soweit sie für Vor- und Entwurfsplanung relevant sind. Je nach politischer Entscheidungsfindung können sie dann zur Grundlage der Planung gemacht werden. Nachträgliche Änderungswünsche lassen sich mit Blick auf drohende Kostensteigerungen und Terminverzögerungen leichter zurückweisen, wenn der Nutzer auf die Verspätung seines Vorbringens trotz seiner frühen Konsultierung hingewiesen werden kann. 

Es gibt keine starren Schablonen und Checklisten auf Vorrat, die für die praktische Handhabung einer juristischen Projektierung für jedes kommunale Bauprojekt einfach abzuarbeiten wären. Demnach können auch vertragliche Leistungsbilder, die zur Bestimmung der Anforderungen an den Projektjuristen fixiert werden, nur abstrakt-generell gefasst werden; ähnlich den Grundleistungskatalogen für Planer in der HOAI. Um zu ermitteln, was für den Einzelfall erforderlich ist, muss der beauftragte Jurist das Projekt und dessen Ziele sowie dessen Umfeld zunächst technisch, politisch und administrativ kennenlernen. Nach den jeweiligen Gegebenheiten muss eine individuelle Agenda entwickelt werden, die vermeidet, dass man nicht erst nach und nach Aufgaben als notwendig erkennt, sondern sie frühzeitig proaktiv angeht. Dabei sind die Befindlichkeiten der einzelnen Projektbeteiligten zu erfahren und durchaus auch Vorbehalte gegen Juristen auszuräumen. Der juristische Berater muss mit allen im Projekt vertretenen Berufsgruppen mit Respekt für deren fachspezifische Kompetenzen interdisziplinär offen kommunizieren.

Bei der juristischen Projektierung sind stets die Projektziele zu „Qualitäten und Quantitäten“, „Kosten und Finanzierung“ sowie „Termine“ zu beachten. Übergreifend gilt für dieses magische Dreieck des Projektmanagements besonders in der Phase der Projektvorbereitung der Handlungsbereich „Organisation“ samt den Aufgaben zu „Information“, „Koordination“ und „Dokumentation“. Hier gilt bei Kommunen mit ihren kommunalrechtlichen und kommunalverfassungsrechtlichen Besonderheiten die Aufmerksamkeit zunächst der kommunal-internen Organisation. Es folgt die externe Projektstrukturierung mit ihren zahlreichen interdisziplinären Bauherrenaufgaben. Die juristische Substanz all dieser Bereiche ist ganz erheblich. Die nachstehende Kurzbeschreibung einer juristischen Projektierung lässt zwar keinen Schluss auf Vollständigkeit zu. Sie kann indessen als Anregung dienen, eine fachübergreifend juristische Projektvorbereitung in die Wege zu leiten. 

Zunächst sind unter rechtlichen Gesichtspunkten die Bauherrenaufgaben zu ermitteln und von den künftigen Aufgaben externer Leistungsträger abzugrenzen. Auf Grundlage der vom Bauherrn zu formulierenden Projektziele sind dabei Analysen zum Projektumfeld und dessen Rahmenbedingungen vorzunehmen. Sämtliche potentiell zu beteiligende Personen und Personengruppen, die ein Interesse am Projekt haben oder von ihm in irgendeiner Weise betroffen sind, müssen als aktive oder passive Steakholder analysiert werden. Es folgt eine juristische Beratung zur kommunalen Bauherrenorganisation für die Projektdurchführung, etwa zu Aufbau und Ablauf einer kommunalen Lenkungsgruppe, eines Arbeitskreises und einer im Stab organisierten Projektleitung, zum Einsatz eines kommunalen Projektkoordinators, zu eventuell gewünschten Nutzerausschüssen, Bürgerbeteiligungen etc. 

Von zentraler Bedeutung in der Projektierung ist die Vermeidung von Unklarheiten in der Führungsverantwortung. Demnach sind Lösungen zur klaren kommunalinternen Aufgabenverteilung zu erarbeiten mit Regelung der Leitungs- und Entscheidungsbefugnisse. Ein Entscheidungsmanagement im Rahmen der kommunalinternen Aufbau- und Ablauforganisation ist vorzuschlagen und abzustimmen. Entsprechend sind interne Ordnungen (Regelungen zur Geschäftsführung, Vertretungsmacht, Genehmigungserfordernissen für die Erteilung von Aufträgen, Planungsänderungen und Nachtragsleistungen etc.) zu entwerfen. 

Im Zuge der kommunalinternen Organisation des Bauherrn sind die Modalitäten für die Koordination und Information der Beteiligten und deren Dokumentation festzulegen. Hier geht es für den Juristen darum, in die Organisation eingebunden zu werden, etwa durch Teilnahme an den Sitzungen der diversen Gremien (Entscheidungssitzungen, Jour fixe, Workshops) und an dem zu installierenden Informationssystem (z.B. Projektraum). So können eine fortlaufende juristische Beratung und Unterstützung des verantwortlichen Projektleiters bei der Wahrnehmung der ihm obliegenden Aufgaben gewährleistet werden. Kommunalinterne Protokolle und Projektberichte zu projektrelevanten Fragen werden unter juristischem Blickwinkel kontrolliert. Für die kommunalinternen Entscheidungsvorbereitungen werden die vom Bauherrn festgelegten Projektvorgaben und Projektziele als Grundlage für Planung, Ausschreibung und Bauausführung unter rechtlicher Würdigung erfasst und fortgeschrieben. Für die Erarbeitung der Entscheidungsvorlagen sind deren Grundlagen, die Beschreibung der rechtlichen Alternativen, die juristischen Beurteilung im Hinblick auf Qualität, Auswirkungen auf Termine und Kosten etc. anzugeben. 

Die juristischen Projektierungsleistungen für die externe Projektstrukturierung umfassen die Beratung des Bauherrn zur rechtlichen Organisation, namentlich zur baubetrieblichen Aufbau- und Ablauforganisation, des Weiteren zum Erstellen und Fortschreiben eines Projektstrukturplans (Organigramm mit Bauherrn, technischer Projektsteuerung, Planern und Sonderfachleuten, Sachverständigen / Beratern, Bauausführung) samt Festlegung der Aufgabenteilung und Verantwortlichkeiten zwischen Projektbeteiligten. Wichtig sind hier rechtliche Vorgaben für die Entscheidungsbefugnisse, für die Entwürfe entsprechender projektorganisatorischer Ordnungen (Vertretungsmacht, Genehmigungserfordernisse für die Erteilung von Aufträgen, Planungsänderungen und Nachtragsleistungen) zu erstellen sind. Rechtlich relevante Verfahrensschritte beim Projektablauf sind die entsprechenden Zuständigkeiten sind festzulegen, etwa zu den Themen Ausschreibungen, staatliche Zuwendungen, Genehmigungsverfahren etc. Auch wirkt der Projektjurist bei der Festlegung und Fortschreibung von Ablaufprozessen bei der Planung des Bausolls mit, die der Zuordnung der Aufgaben an die jeweiligen Projektbeteiligten und deren Kontrolle. Gleiches gilt für die Festlegung und Fortschreibung von Terminen bei der Ablaufplanung, der Kostenplanung, bei Abrechnungsverfahren und den Durchlauf bei verschiedenen Zuständigkeiten (Honorarrechnungen, Rechnungen über Bau- und Lieferaufträge und sonstige Rechnungen). Die festgelegten Organisationsvorgaben sind stets fortzuschreiben. 

Weit mehr als nur mitwirkende Funktion hat der Projektjurist vornehmlich bei der Vorbereitung und Begleitung der Vergabeverfahren zur Beauftragung der Planer und Sonderfachleute. Nach Erstellung einer ganzheitlichen Vergabestruktur mit Blick auf die Art der Vergabeverfahren und die Vergabeterminplanung sind hier im Vorfeld der Einzelausschreibungen die Verträge mit Planern und Sonderfachleuten zu entwerfen, etwa durch Modifizierung von meist nur in Teilen geeigneten Standardverträgen oder durch Verfassen von Individualverträgen. Auf möglichst eindeutige und erschöpfende Regelungen von Planerleistungen und deren Honorar ist stets hinzuwirken. Inhaltliche Lücken oder Überschneidungen von Leistungen mehrerer Planer sind zu vermeiden. Verbindliche Vertragstermine und -fristen für noch zu beauftragende Planer sind zu fixieren. 

Nach Beauftragung des Planungsteams hat der Betrieb des Bauherrn seine wesentliche Ordnung gefunden. Die eigentliche Projektierung und Strukturierung des Projekts sind hier abgeschlossen. Dennoch schätzen viele Bauherren, wenn der Projektjurist den Planungsfortschritt zumindest noch bis zum Beginn der Vergaben der Bauleistungen begleitet. Ein die Leistungen der Planer betreffendes Vertragsmanagement steigert die Bauherrenkompetenz erheblich, denn den Inhalt der umfangreichen Vertragswerke hat sonst niemand im Kopf. Helfen kann der Jurist, der diese verfasst hat und den Überblick behält. Er berät dann zum gesamten rechtlich relevanten Schriftverkehr, würdigt die Leistungen der Planungsbeteiligten, prüft rechtliche Handlungsmöglichkeiten bei Leistungsstörungen und gibt Handlungsempfehlungen an den Auftraggeber. Ggf. sind (auch terminliche) Leistungspflichten durchzusetzen und unberechtigte Forderungen von Planern abzuwehren. Stets ist bei der Analyse und Bewertung der Planungsprozesse auf Konformität mit den vorgegebenen Projektzielen (Planungssollfragen) mitzuwirken. Vergütungsfolgen wegen Änderungen des Planungssolls oder Behinderungsanmeldungen sind in formaler und inhaltlicher Hinsicht sind ebenso zu prüfen wie etwaige Terminverlängerungsansprüche und Beschleunigungsgebote. 

Im Ergebnis ist festzuhalten, dass eine frühzeitige, vorausschauende und kontinuierliche Herangehensweise der Kommune mit auch juristischer Bauherrenkompetenz für das Gelingen des Vorhabens einen ganz erheblichen Mehrwert zur Verbesserung der Projektergebnisse bedeuten kann. Ist man nach Aufkommen der Projektidee über eine Analysephase zum Projektentschluss gekommen, beginnt man naturgemäß, das Projekt zu konzipieren und vorzubereiten. Dabei bringt jedes Vorhaben für den Bauherrn in mannigfaltiger Weise Herausforderungen mit sich. Die vielschichtigen, interdisziplinären und miteinander vernetzten Aufgaben des Bauherrn beginnen nicht erst mit der Planung durch Architekten und Fachplaner, schon gar nicht erst mit Baubeginn. Soweit für bestimmte Fachbereiche im Haus keine oder keine ausreichende Kompetenz vorhanden ist, sollte externer Rat eingeholt werden. Das gilt für die Projektrealisierung (Bauplanung und Bauausführung) ebenso wie bereits beim Projektstart und der hier beginnenden Projektvorbereitung. Es liegt auf der Hand, dass die Fachbereiche und Aufgaben ganzheitlich, auch unter juristischem Blickwinkel zu würdigen sind. 

Dr. Andreas Zöpfl
Rechtsanwalt
Fachanwalt für Vergaberecht
Fachanwalt für Verwaltungsrecht
Fachanwalt für Baurecht und Architektenrecht